DENOUER LES PARADOXES DE LA PROPRIETE D'ETAT

La propriété d’Etat a été longtemps tenue pour synonyme de socialisme. On ne voyait pas comment la propriété commune pouvait être autre chose que la propriété d’Etat – en attendant le dépérissement de l’Etat, qui conduirait au communisme. Les fondateurs du marxisme avaient eu beau prendre leurs distances, on n’avait retenu que le programme, tout transitoire, du Manifeste. Quant à la social-démocratie moderne, elle lui avait aussi fait sa place dans son projet d’économie mixte. Aujourd’hui cette propriété d’Etat semble emportée avec le socialisme lui-même.

La propriété d’Etat comportait des paradoxes intrinsèques, que l’histoire a mis en pleine lumière. Le but de cet article est de les ressaisir au plus court, non pour soutenir que la propriété d’Etat et, au-delà, l’intervention de l’Etat dans la production elle-même, sont devenues caduques, mais pour montrer dans quelles directions il est possible de dénouer ces paradoxes.

Premier paradoxe : l’Etat doit et ne doit pas définir les besoins

On se trouve apparemment pris dans un dilemme. Si les besoins relèvent des individus eux-mêmes, ce qui paraît aller de soi, ce sont à eux de faire leurs choix. Or, comment pourraient-ils le faire, s’ils n’ont pas la possibilité de choisir des biens et des services parmi des offres concurrentes, et ce à travers un système de prix, quel qu’il soit ? Mais ceci mène tout droit à la conception d’un consommateur isolé, soit disant souverain, n’obéissant qu’à ses préférences individuelles, l’Etat n’ayant rien à dire et rien à faire en la matière. Cette opinion est aujourd’hui largement partagée, y compris chez certains défenseurs d’un socialisme de marché. S’il n’existait pas, du fait de la nature technique des produits, des « biens publics » et des «externalités », le marché, pense-t-on, serait le meilleur allocataire. La propriété d’Etat devrait alors se limiter à ces cas de défaillance du marché, ou bien trouver d’autres justifications, telle que la réalisation de la justice sociale.

A l’inverse, si les besoins relèvent d’un choix social, c’est-à-dire en définitive de nature politique, la propriété d’Etat semble être la conséquence immédiate de cette postulation. L’Etat en effet ne peut satisfaire les « besoins sociaux » que s’il dispose de tout pouvoir pour le faire, donc de la propriété des moyens de production. Le pouvoir politique définit donc les priorités, par exemple l’éducation et le pain avant le divertissement ou la brioche, et se donne tous les moyens pour les réaliser, investissant là où il faut, et manipulant les prix à cet effet (ou organisant le rationnement s’il n’y arrive pas). Le résultat, pour reprendre une expression fameuse, est une dictature sur les besoins. «Dictature », parce que la démocratie représentative distord, même dans le meilleur des cas, la volonté des citoyens. Dictature, parce que la démocratie directe elle-même, si elle devait être constamment réitérée, supposerait un travail interminable et lassant pour les individus, qui le plus souvent s’abstiendraient. Dictature enfin, car la démocratie comporte toujours un danger de « tyrannie de la majorité ». Ernest Mandel imaginait qu’il pourrait y avoir des délibérations démocratiques sur les modèles de chaussure, mais, comme il devrait y en avoir autant que de produits, cela représenterait un coût énorme pour les individus et pour la société. En outre les demandes minoritaires de tel type de chaussure risqueraient fort d’être écartées.

Dans le système soviétique, c’était bien le pouvoir politique, et non la population, qui décidait, et sa tyrannie a conduit à limiter le nombre de biens et à les standardiser. Non seulement l’offre était médiocre, pour des raisons internes au système, mais la demande souvent n’était pas au rendez-vous (d’où la prolifération des marchés parallèles). Dans le système capitaliste des biens publics faisaient l’objet de nombreuses plaintes, et pouvaient parfois être accusés d’être financés, au moins en partie, par un contribuable qui ne souhaitait pas ou ne pouvait pas en faire usage.

Peut-on sortir de ce dilemme ? Certes, et il faut sans doute commencer par là. En réalité il faut distinguer les biens « privés », qui relèvent effectivement des choix des individus (qui ne sont pas pour autant « individuels »), et les biens « sociaux », qui, selon moi, relèvent de la citoyenneté, soit individuelle, soit collective, et par conséquent d’un choix politique. C’est cette distinction qui fonde la différence entre la production de biens ordinaires et les « services publics ». Mais quel rapport avec la propriété d’Etat ? L’Etat ne pourrait-il déléguer à des entreprises privées, sous son contrôle, la production des biens sociaux ? Et devrait-il abandonner à celles-ci la production des biens privés ? On y reviendra.

Deuxième paradoxe : L’Etat doit et ne doit pas commander à l’économie.

La propriété d’Etat implique un double rôle de l’Etat : d’un côté il est un acteur politique (le principal), de l’autre il est un agent économique. D’où le dilemme.

La propriété d’Etat a été généralement conçue soit comme l’instrument d’un programme politique contraignant, soit comme l’outil de politiques publiques visant à orienter le développement économique et social. Autrement dit elle était soumise à une planification plus ou moins impérative. Une planification stricte s’est avérée impossible, parce qu’une économie ne peut être dirigée comme une entreprise, pour des raisons à la fois techniques (difficultés insurmontables de recueil des informations, de traitement des données, de simulation des conséquences des choix, de prévision à long terme etc.), sociales (les agents ne s’identifient pas à un plan qui leur échappe) et institutionnelles (les agents perdent leurs capacités d’initiative et d’innovation, car ils sont enserrés dans des contraintes trop fortes). Une planification moins détaillée était moins difficile à mettre en œuvre, mais restait source d’inefficiences de toutes sortes (lourdeurs administratives et lenteurs face à des changements constants en matière de goûts, de produits et de techniques de production).

Ou bien l’Etat se contente de réguler l’activité d’agents économiques indépendants. Mais alors c’en est fini de la « maîtrise consciente » de l’économie, et à quoi sert encore la propriété d’Etat ? L’exemple yougoslave a ainsi montré comment une autogestion poussée trop loin, justement pour combattre les travers de la propriété d’Etat, s’opposait à un véritable guidage de l’économie.

La propriété d’Etat semble ainsi prise entre deux écueils : ou bien l’illusion « constructiviste », ou la perte de tout contrôle véritable.

Pour sortir de ce dilemme il faudrait que l’Etat se dédouble, que d’un côté il joue pleinement son rôle politique - qui consiste, en définitive, à dessiner les finalités sociales et à régler les conflits -, et que de l’autre il joue pleinement son rôle de propriétaire – qui consiste à rationaliser les choix de ses établissements publics et à faire en sorte que ses entreprises puissent fonctionner avec leurs propres moyens. Mais, comme les deux rôles ne devraient pas être non plus complètement dissociés, comment trouver les formes de planification et de gestion adéquates?

Troisième paradoxe : Les entreprises d’Etat doivent être et ne pas être autonomes.

Ce dilemme est la conséquence du dilemme précédent dans tous les domaines où les biens doivent être payants (notamment pour éviter les risques d’usage excessif ou dispendieux), et où ils peuvent de ce fait être produits par de véritables entreprises, fonctionnant autant que possible sur leurs ressources propres (ou empruntées). Si les entreprises d’Etat (de services publics ou non) sont gérées par des représentants de l’Etat, si l’Etat nomme leurs cadres dirigeants, elles risquent de perdre l’essentiel de leur liberté d’action. C’était le cas dans les entreprises soviétiques, tenues de réaliser un plan qui leur était assigné par des instances supérieures. Mais les entreprises d'Etat des pays capitalistes étaient aussi soumises à bien des injonctions qui les mettaient en difficulté pour atteindre les objectifs d’équilibre et de croissance qui leur étaient fixés. L’Etat était tenté de leur assigner des missions impossibles pour réaliser ses objectifs politiques (par exemple créer des emplois surnuméraires, ajuster les prix pour contribuer à la réduction de l’inflation).

En réalité, même dans le système soviétique, les entreprises disposaient en fait d’une large autonomie, parce que les administrations ne pouvaient tout régenter. Mais cette autonomie était sous contrainte, et les entreprises pouvaient se prévaloir de cette contrainte pour demander toujours plus à leur Etat propriétaire. Le système soviétique a montré, en particulier, comment un « marchandage administratif » pouvait déboucher sur une « boulimie d’investissements » ou sur un suremploi. Le secteur public des pays occidentaux a connu des phénomènes du même genre, quoique atténués, parce que les entreprises y disposaient d’une plus grande autonomie de gestion.

Si l’entreprise est au contraire réellement autonome, elle veillera d’abord à ses propres intérêts, cherchant par exemple à augmenter ses salaires ou à bénéficier d’une rente de situation. Sa liberté d’action est alors telle que l’Etat ne contrôle plus grand chose. Ses hauts fonctionnaires sont mal informés et impuissants face à une technocratie forte de son expertise et de son savoir gestionnaire. On parle ainsi d’une « capture du régulateur par l’opérateur».

Comment sortir de ce dilemme ? Il faudrait que l’Etat d’un côté se comporte comme un propriétaire exigeant, réclamant de la transparence, un grand nombre d’informations, et n’hésitant pas à déclencher toutes sortes de contrôles. Il faudrait que d’un autre côté il laisse à l’entreprise la plus grande autonomie, se contentant de lui fixer des « missions » (dans le cas de services publics) ou des règles générales de gestion (dans le cas de la production de biens privés[2]).

La difficulté est la suivante : ou bien ces missions et ces règles ne constituent qu’un cadre général fort peu contraignant, et alors l’entreprise fait à peu près ce qu’elle veut ; ou bien il s’agit d’objectifs plus précis, et l’entreprise pourra trouver qu’ils sont intenables. Il faut donc aller plus loin pour sortir de ce dilemme, trouver la bonne combinaison institutionnelle qui assure à la fois le respect d’orientations plus ou moins définies (selon la nature du bien produit) et les impératifs d’une gestion « économique ».

Quatrième paradoxe : la propriété d’Etat doit et ne doit pas être soumise à l’exécutif.

Nous n’avons jusqu’à présent parlé que de l’Etat. Mais l’Etat, c’est  à la fois le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. En bonne démocratie c’est le Parlement qui devrait fixer des orientations, tout comme c’est lui qui devrait décider de l’importance du secteur public, et plus spécialement du périmètre des services publics. Mais il est contraint, ou simplement conduit, devant la difficulté concrète de la tâche, à la déléguer à l’exécutif.

D’où le dilemme. Si cette délégation est trop grande, la propriété d’Etat perd son fondement essentiel, qui est de répondre à des choix démocratiques. Dans le système soviétique la démocratie «soviétique » n’était que de façade, et, au sein même du Parti, qui était le véritable lieu du pouvoir, les instances exécutives dominaient les assemblées. Finalement c’était la « bureaucratie » qui décidait, selon un ordre hiérarchique descendant. Dans les pays occidentaux l’exécutif s’est partout renforcé au détriment du législateur, en fonction notamment du développement de l’interventionnisme et du poids croissant des administrations économiques. Le gouvernement, surtout en France, avait l’initiative des lois concernant le secteur public, et la maîtrise des moyens. Les ministres avaient de fait tout pouvoir sur les orientations et sur la gestion, et le contrôle parlementaire lui-même était des plus faibles. Le secteur public était ainsi instrumentalisé. Même les décisions de nationalisation et de privatisation ont échappé de plus en plus au pouvoir du Parlement[3].

Si, au contraire, la représentation nationale intervient quand même dans la définition, l’orientation et la gestion du secteur public, le risque est qu’elle le fasse au coup par coup, pour satisfaire telle ou telle clientèle électorale, ou pour ménager telle ou telle corporation dans ce secteur.

On voit la difficulté : il faudrait que le Parlement prenne effectivement ses responsabilités, en définissant des missions et des objectifs de manière suffisamment générale à la fois pour le faire de manière compétente et pour ne pas entrer dans la « cuisine » de l’administration économique, mais suffisamment précise pour qu’il ne se contente pas de vagues lois d’orientation, qui laissent toute latitude au gouvernement.

La critique néo-libérale

C’est en jouant sur tous ces paradoxes que l’idéologie néo-libérale a mené une offensive en règle contre les services publics et les nationalisations et fait des privatisations la solution universelle.

La privatisation libérerait les entreprises des contraintes politiques, c’est-à-dire de leur utilisation à des fins de politique économique ou sociale, conjoncturelle ou structurelle. Elle leur permettrait ainsi de se conduire selon des critères purement économiques (concurrence, vérité des prix, rentabilité). La politique générale, si tant est qu’il doive y en avoir une, passerait uniquement par la fixation des règles du jeu marchand (fiscalité, aussi réduite que possible, droit du travail, aussi limité que possible, protection sociale restreinte, etc., pour laisser le plus grand champ aux libertés individuelles et entrepreneuriales) et des actions de régulation très indirectes (politique des taux d’intérêt, politique de minima sociaux etc.).

La privatisation permettrait un contrôle plus rigoureux de la gestion que la propriété publique, parce qu’elle impose la « loi de l’actionnaire », alors que l’actionnaire public, soumis à toutes sortes de pressions, venant à la fois de l’environnement politique et du management des entreprises, serait facilement laxiste. Le « gouvernement d’entreprise », lui, imposerait une contrainte budgétaire « dure », exercerait une surveillance assidue des managers, qui, à leur tour, surveilleraient sans faiblesse les autres salariés (cf. les théories des «contrats » de Williamson et la théorie de « l’agence »). Et d’invoquer un certain nombre de gestions publiques incompétentes et/ou délictueuses, où le contrôle public s’est avéré manifestement défaillant (Crédit Lyonnais, Elf, etc.).

La privatisation permettrait d’éliminer les « rigidités administratives » issues des rapports entre les entreprises publiques et leurs administrations de tutelle : lenteur des prises de décision, marchandages interminables etc. Elle permettrait d’éliminer aussi les « rigidités salariales », euphémisme qui désigne le statut des fonctionnaires et les statuts spéciaux, la stabilité de l’emploi, les normes de progression de carrière, de retraite etc. des personnels, et le rôle joué dans leur défense par les syndicats et les commissions paritaires.

D’une manière générale les privatisations permettraient d’améliorer les performances et l’efficience des entreprises, notamment par l’introduction de la concurrence.

Elles permettraient encore de réaliser une bonne allocation du capital en facilitant sa mobilité, les prises de participation, les fusions, les absorptions, la constitution de grands groupes internationaux, la conclusion d’alliances organiques avec d’autres groupes, alors que la propriété publique met des barrières à toutes ces évolutions.

Elles permettraient enfin de développer l’actionnariat des salariés, qui serait le meilleur moyen de les intéresser à la gestion et de les motiver.

Quant aux missions de service public, elles seraient bien mieux remplies par des entreprises privées concessionnaires, sous le contrôle non d’un Etat toujours partial et corruptible, mais d’autorités indépendantes de régulation, exerçant une  surveillance objective et susceptibles elle-mêmes de contrôle.

Je ne vais pas entrer dans l’examen détaillé de ces arguments, qui ne sont pas tous, on l’a compris, infondés, mais simplement montrer rapidement que, à la toute puissance de l’Etat, les privatisations ne font qu’opposer la toute-puissance du capital et de ses managers. Pour cela un détour par la problématique des droits de propriété éclairera les enjeux.

Un détour par la problématique des droits de propriété

La théorie néo-institutionnaliste des droits de propriété a voulu montrer que des formes de propriété apparemment simples, comme la propriété privée ou la propriété publique, pouvaient se décomposer en toute une série de droits de propriété sur les « actifs » les plus divers, chaque droit de propriété comportant le droit de l’utiliser, d’en tirer un revenu et de le céder[4]. L’idée générale que défendent ces théoriciens est qu’une institution est d’autant plus efficace que les droits sont séparés, ce qui permet à chaque détenteur de se spécialiser et de faire valoir pleinement son droit. C’est à partir de là que les auteurs entendent montrer la supériorité de l’entreprise privée sur l’entreprise publique et de l’entreprise capitaliste sur les autres formes de propriété privée (coopérative ou mutuelle). Le propriétaire en titre exercera pleinement son droit de « créancier résiduel » en veillant à la rentabilité, alors que le propriétaire public, n’en tirant pas profit personnellement, sera beaucoup moins exigeant. Le manager exercera pleinement son droit de « contrôleur résiduel » sur les autres salariés s’il veut tirer le meilleur revenu de sa fonction, alors que le manager public comptera davantage sur ses bonnes relations avec son administration de tutelle et avec les syndicats. La société par actions a l’avantage de rendre les droits cessibles, alors que l’Etat ne peut céder, sans autorisation ou délégation du pouvoir législatif, ses droits sur la firme publique. Le salarié ordinaire pourra vendre sa compétence au plus offrant, au lieu d’être tenu par un statut qui limite ses possibilités. Etc.

Cette démarche, qui consiste à partitionner les droits, aurait le grand intérêt de distinguer ce qui est le plus souvent confondu. La séparation des droits permettrait à la fois de fournir un bon système d’incitations et d’éviter les concentrations de pouvoir dans les mêmes mains. Mais elle rencontre deux écueils, qui en ruinent la fécondité. Le premier est qu’elle met tous les droits sur le même plan (y compris les droits de l’homme !), en les référant à des « actifs », assimilés à des choses, actifs qui seraient seulement différemment et inégalement répartis. Or certains droits sont beaucoup plus importants que d’autres, comme on le sait depuis Marx et quelques autres, si bien qu’ils vident les autres de la plus grande partie de leur contenu. Le second est que certains droits ne devraient pas être séparés, parce qu’il en va de la démocratie dans l’entreprise, mais aussi pour des raisons d’efficience. Pour trouver une problématique plus adéquate, je vais très schématiquement distinguer les principaux pouvoirs (que le droit ne codifie toujours qu’imparfaitement), par ordre d’importance.

La propriété peut se décomposer en 1° un pouvoir sur le choix et la mise en œuvre des moyens de production comme capital physique et comme capital argent (si nous sommes dans une économie monétaire). Appelons cela la gestion du capital. C’est ici que se dessine la finalité du système : que faut-il maximiser, quels critères de gestion faut-il adopter ? 2° un pouvoir sur le travail, c’est-à-dire un pouvoir de choisir les forces de travail (avec leurs qualifications) et de déterminer la dépense de travail des différentes catégories de travailleurs, ce qui passe par un pouvoir sur l’organisation du travail et sur les méthodes de travail. Appelons cela la gestion du travail ; 3° un pouvoir sur la perception du revenu du capital, si la propriété du capital ouvre droit à un revenu ; 4° un pouvoir sur la perception du revenu (direct ou socialisé) du travail ; 5° un pouvoir sur l’allocation du capital financier entre les unités de production ; 6° un pouvoir de se procurer les moyens de production ; 7° un pouvoir d’embaucher des forces de travail ; 8° un pouvoir de se procurer des moyens de consommation avec les revenus du travail et du capital ; 9° enfin un pouvoir de déterminer le montant et l’affectation de l’investissement à l’échelle de la société dans son ensemble, ou du moins d’agir sur eux.

Or on peut constater que la firme capitaliste concentre en fait la plupart des pouvoirs entre les mêmes mains, celles des propriétaires en titre, celles des managers et celles des créanciers. Les salariés ordinaires n’ont que le pouvoir de percevoir le revenu du travail, puis de le convertir en moyens de consommation, mais ce revenu dépend des décisions prises par les premiers. C’est ce que Marx appelait la «séparation des travailleurs d’avec leurs moyens de production ». Et c’est seulement sur la base de cette séparation fondamentale que s’opère la répartition des autres pouvoirs entre les détenteurs et les gestionnaires du capital, qui n’est jamais une séparation. La firme « actionnariale » d’aujourd’hui implique bien une surveillance des managers par les actionnaires principaux plus poussée que ne le fait la firme « managériale », mais la connivence d’intérêt demeure. Dans le système soviétique la répartition des pouvoirs était très isomorphe à celle qui prévaut dans la firme capitaliste. Mais c’était cette fois l’Etat qui concentrait les pouvoirs, à travers ses différentes instances (Comités d’Etat, Ministères, Banque d’Etat), et en déléguait certains aux directeurs d’entreprise nommés par lui. La plus grande différence était que l’Etat allouait directement les investissements et les capitaux à travers des procédures administratives et des transferts, alors que dans le système capitaliste il n’a qu’une action limitée et généralement indirecte sur l’investissement global, et à présent de plus en plus marginale.

Pour dénouer les paradoxes de la propriété d’Etat, c’est la répartition des pouvoirs qu’il faut changer. Il s’agit de redonner le plus grand nombre de pouvoirs aux travailleurs eux-mêmes, mais en même temps de faire en sorte que l’Etat propriétaire vienne assurer un contrôle et représenter l’intérêt général. On va essayer de dessiner les grandes lignes d’une refonte en profondeur du secteur public, qui lèverait un certain nombre de difficultés réelles soulevées par les néo-institutionnalistes, et plus généralement par la critique néo-libérale.

Les services publics fondamentaux

En l’état actuel des choses, la propriété d’Etat, malgré ses écueils, reste l’une des solutions aux maux engendrés par le capitalisme contemporain. Dans une société socialiste elle resterait en tous cas nécessaire dans le champ des « biens sociaux » et des services publics. C’est par eux que je vais commencer.

 La propriété d’Etat s’impose donc dans le cas des services publics. Pour deux raisons essentielles. La première est que ces services publics ont pour vocation de fournir des biens sociaux, la seconde est que seules des administrations, des établissements publics et des entreprises publiques peuvent remplir adéquatement les missions de service public qui leur sont assignées. Voyons cela de plus près.

Si la démocratie doit être autre chose qu’un système de régulation des choix individuels et des intérêts particuliers, individuels ou de groupe, si elle représente un contrat social entre des citoyens, comme c’est le cas dans la tradition « républicaine », alors elle comporte des choix collectifs portant sur des orientations générales et implique l’existence d’un certain nombre de biens sociaux, liés à la citoyenneté.

Certains de ces biens sont indispensables à l’exercice de la citoyenneté individuelle, dans sa dimension non seulement politique (éducation générale, moyens d’information et de communication), mais aussi sociale (protection sociale) et économique (formation professionnelle, information économique, aide à l’emploi etc.). Car la démocratie ne peut être une démocratie de participation, si les individus n’ont pas les connaissances et les moyens d’existence qui leur permettent d’exercer leurs droits. Ceci suppose l’existence de services publics de base, qui ne peuvent que relever de la propriété de l’Etat, et dont les principes de fonctionnement sont pour l’essentiel : gratuité ou faible prix (administré) du service, financement par l’impôt ou par une cotisation sociale obligatoire, absence de toute impératif de rentabilité, programmation d’ordre impératif, non-concurrence (mais pluralisme, chaque fois que les garanties d’impartialité ne sont pas suffisantes), statut de fonctionnaires des personnels (pour garantir que le souci de l’intérêt général l’emporte sur un excès de concurrence interne)[5].

C’est à ce socle même de la citoyenneté que le néo-libéralisme s’attaque aujourd’hui, dans son projet radical de privatisation de l’Etat, qui vise non seulement des domaines comme ceux de l’éducation ou de la santé, mais jusqu’aux fonctions régaliennes (milices privées, prisons privées, arbitrages privés etc.). Projet qui revient à signer la fin de la démocratie, devenue, depuis Hayek jusqu’aux anarcho-capitalistes les plus extrémistes, l’objet de tous les soupçons, voire de toutes les dénonciations.

Si l’Etat est ici dans son rôle en définissant les besoins sociaux fondamentaux, s’il est bien le pilier et le garant de la démocratie de participation, les autres paradoxes de la propriété d’Etat ne disparaissent pas et appellent une résolution. Il revient au législatif non seulement de définir les missions, mais encore de se prononcer sur les enveloppes. Que l’Etat recoure ici à une planification programmatique est nécessaire, puisqu’il s’agit de biens autant politiques qu’économiques, mais il est important qu’elle soit articulée aux besoins du reste de l’économie (par exemple que la formation ne soit pas déconnectée du marché des emplois, tout en conservant sa mission d’éducation générale). Enfin il est important de laisser une certaine autonomie aux établissements publics, tout en assurant un contrôle a priori, indispensable en l’absence de concurrence et de prix marchands. Cela peut passer par des contrats de plan et des formes d’auto-administration. Ce qui signifie encore que, du point de vue des pouvoirs de propriété, si l’essentiel reste concentré entre les mains de l’Etat, quelques pouvoirs de gestion sont conférés aux fonctionnaires.

Les autres services publics

D’autres biens sont indispensables à l’exercice de la citoyenneté collective, c’est-à-dire inscrite dans la nation - une nation qui ne doit pas reposer pas sur des bases ethniques ou patrimoniales, mais précisément sur un contrat social, sans cesse renouvelé, qui comporte des choix collectifs tout en laissant toute leur place aux choix individuels. Ces biens sont, à mon avis, de deux sortes : 1° des biens stratégiques, parce qu’ils supposent des investissements de long terme que des entreprises marchandes seraient peu disposées à effectuer, des biens indispensables à l’indépendance nationale, des biens représentant des risques élevés pour la population et les générations futures, 2° mais aussi des « biens de civilisation », considérés, à la suite de décisions démocratiques, comme faisant partie du mode de vie ou du standard de vie des citoyens (par exemple l’eau, l’électricité, le chemin de fer, le téléphone, des jardins publics etc.)[6].

Il est bien ici de la responsabilité de l’Etat (du Parlement d’abord) de dresser la liste de ces biens sociaux, de déterminer leur poids respectif, et d’assigner à des services publics les missions de les produire en respectant certains critères (égalité d’accès et de prix pour une même consommation, continuité, qualité etc.). Il est tout à fait légitime ici qu’il définisse les besoins. Mais ces biens doivent être payants à la fois pour éviter les risques de gaspillage, et pour ne pas les mettre, sinon dans une faible mesure, à la charge d’un contribuable qui ne souhaiterait pas en faire usage.

Pourquoi la propriété d’Etat est-elle ici souhaitable ? Le courant libéral préconise de déléguer la production et la fourniture de tels biens, lorsqu’il veut bien les reconnaître, à des entreprises privées, en faisant contrôler par des commissions indépendantes l’exécution des cahiers des charges. Mais les entreprises privées sont mues par des intérêts privés, et s’il s’agit d’entreprises capitalistes, par la recherche du profit maximal. L’expérience le confirme amplement : la privatisation conduit inéluctablement à un affaiblissement, à un contournement, ou à une non-exécution des missions. Seule la propriété d’Etat peut être ici efficace, parce que l’Etat garde le contrôle du capital et de la gestion – ce qui n’exclut pas, chaque fois que c’est possible, la concurrence, de préférence entre entreprises publiques.

Mais les paradoxes de la propriété d’Etat se font ici pleinement sentir et réclament des réformes de fond. C’est à l’Etat certes de définir les besoins et les caractères des biens sociaux collectifs, mais les usagers doivent être pour le moins consultés et il leur revient finalement de valider les choix publics – faute de quoi le cahier des charges doit être revu. L’Etat, en second lieu, ne doit pas instrumenter ces services publics marchands, ce qui reviendrait à fausser toute leur gestion. Enfin il doit leur laisser une très grande autonomie, afin qu’ils puissent opérer, une fois dotés en capital, avec leurs ressources propres ou celles qu’ils se procureront librement (des aides n’intervenant que pour compenser des charges exceptionnelles). Concrètement cela signifie, par exemple, que les prix, sans être administrés, sont négociés avec l’administration de tutelle, et que le contrôle n’est qu’a posteriori.

Du point de vue des principaux pouvoirs de propriété, ces services publics impliquent à mon avis, un partage entre l’Etat propriétaire et les travailleurs, qui pourrait prendre la forme d’une cogestion. La forme institutionnelle de l’entreprise publique (et non plus de l’établissement public) étant la plus adaptée à l’autonomie de gestion, le conseil de surveillance pourrait ainsi comporter des représentants de l’Etat et des salariés à parts à peu près égales. Et c’est lui qui choisirait le directoire et le Président. Ce point est décisif. Il faut en finir avec la collusion entre instance administrative et direction d’entreprise, source de tant de travers, dans un sens comme dans l’autre (capture du régulateur par l’opérateur, mise en coupe réglée de l’opérateur par le régulateur). Il faut soigneusement distinguer le rôle de propriétaire de l’Etat (souci d’une bonne gestion) et son rôle politique, qui doit se limiter à la fixation des missions et au contrôle a posteriori. Quant à la perception du revenu du capital par l’Etat, elle devrait être nulle ou à taux forfaitaire, pour éviter toute dérive vers un capitalisme d’Etat. Les salariés enfin devraient avoir un statut plus souple que celui des fonctionnaires des services publics de base, mais comportant des règles qui assurent le maintien d’un « esprit de service public ». Ajoutons que d’autres formes de démocratisation interne viendraient différencier ces entreprises publiques (possédées à 100% par l’Etat) d’entreprises privées[7].

Des entreprises publiques aussi productrices de biens privés

Plusieurs raisons militent en faveur de l’existence d’un secteur public s’étendant au-delà des services publics, et produisant des biens privés, quels qu’ils soient (des automobiles, des réfrigérateurs, ou des chaussures). La première est que c’est vraisemblablement le seul secteur où, actuellement, une démocratie laborale substantielle puisse être mise en œuvre (et non une « démocratie actionnariale » censitaire par définition : une action, une voix). La deuxième est que, avec des règles de gestion différentes, ce secteur pourrait retrouver le rôle de « locomotive sociale » qu’il a joué dans le passé. La troisième est que l’actionnaire public peut, s’il reste majoritaire, contrôler le destin de l’entreprise, la soustraire aux recompositions du capital préjudiciables aux objectifs et aux performances de l’entreprise, ainsi qu’aux intérêts des travailleurs, dans la mesure où ils leur sont compatibles. Mais c’est ici, naturellement, qu’il faut répondre à la critique libérale par des réformes appropriées.

Revenons aux paradoxes de la propriété d’Etat. En ce domaine l’Etat n’a nullement à définir des besoins, ni à commander à l’économie. Certes il lui revient d’intervenir, selon les priorités générales et les normes qu’il a définies, avec les instruments d’une planification incitative, mais celle-ci doit s’adresser à toutes les entreprises, qu’elles appartiennent au secteur public ou au secteur privé. Il devrait également laisser à ces entreprises publiques une entière autonomie, sans autre contrôle que celui qu’exerce tout actionnaire (sauf pour les changements de structure juridique). Un réel partage des pouvoirs avec les salariés, une élection des dirigeants par le conseil de surveillance des entreprises donneraient son plein sens à cette autonomie, en même temps qu’ils favoriseraient un changement en profondeur des relations professionnelles. Enfin l’Etat (ou le fonds public) actionnaire devrait se contenter d’un prélèvement sur les bénéfices bien plus modeste que celui des propriétaires privés. A ce compte toute la critique libérale (l’Etat mauvais entrepreneur, mauvais gestionnaire etc.) s’effondre. Sauf sur un point : les nécessaires reconfigurations, impliquant celles du capital, et la possibilité de nouer des alliances organiques et des coopérations avec les autres entreprises. S’il existait un très vaste secteur public - comme c’est encore le cas en Chine – et s’il existait un solide réseau de banques publiques, ces problèmes, assurément cruciaux, trouveraient une bonne partie de leur solution. Mais, même dans les conditions actuelles, où le secteur capitaliste est archi-dominant, il existe de nombreuses possibilités insuffisamment exploitées : sociétés d’économie mixte, participations croisées et filiales communes avec des capitaux privés, ce qui certes impose des exigences de rentabilité financière, mais n’exclut ni les différences (par exemple une participation des salariés aux organes de gestion), ni les atouts spécifiques pour de telles entreprises semi-publiques. Je ne peux m’attarder plus longuement sur ces questions, qui devraient être examinées avec précision et rigueur, et non déclarées nulles et non avenues par principe. En bref l’alternative n’est pas ici entre un abandon de tout le secteur marchand aux entreprises privées et la nationalisation massive. La propriété d’Etat, dûment repensée et réformée, ne représente sans doute pas le socialisme le plus désirable, mais elle reste une voie de salut public dans un monde dominé par des puissances financières de plus en plus incontrôlables.

[2] Dans ce dernier cas, l’Etat pourrait être remplacé par des fonds publics d’investissement, assurant à sa place les fonctions du propriétaire, mais en respectant ces règles (cf. ci-dessus p. 75).

[3] La loi de 1982, pour les nationalisations, et la loi de 1993, pour les privatisations, ont établi des listes d’entreprises, mais ont laissé au gouvernement le choix des décisions par décret. Cf Jean-Philippe Colson, Droit public économique, LGDJ, 1997. Sur les 21 entreprises figurant dans la liste incluse dans la loi de 1993, soit la quasi totalité des entreprises publiques hors services publics (1.100 entreprises en comptant les filiales), 17 sont passées sous contrôle privé hors de toute discussion parlementaire.

[4] Cf. Benjamin Coriat et Olivier Weinstein,  Les nouvelles théories de l’entreprise, Le livre de poche, 1995.

[5] Tout ceci est développé plus en détail dans l’essai précédent.

[6] Pour un plus ample développement, cf à nouveau l’essai précédent.

[7] Les entreprises publiques de services publics devraient pouvoir aussi produire des biens privés, sans restriction aucune, si elles ont compétence et intérêt à le faire. Mais il importe que leurs activités marchandes ordinaires soient clairement dissociées de leurs activités de service public, ce qui peut s’opérer par la voie classique de la filialisation. Cependant les filiales, qui pourraient être, elles, à capitaux mixtes, ne devraient pas être gérées comme de simples filiales capitalistes, de manière à ce que, à la différence de ce qui se passe aujourd’hui, leurs salariés aient les mêmes pouvoirs et les mêmes avantages que ceux des sociétés mères.

(Article paru dans Actuel Marx, n°  28, 1° trimestre 2001, repris dans mes Dix essais sur le socialisme du 21° siècle, Le Temps des cerises, 2011)