Sur les institutions politiques européennes

ARGUMENTS CONTRE UNE « UNION POLITIQUE DE L’EURO »

  0n a pu lire, ces temps derniers, sous des signatures collectives, des articles proposant une réforme des institutions politiques pour la zone euro[1]. On pourrait dire : Enfin !, car de telles propositions ne sont pas légion, du moins en France. Elles méritent donc qu’on s’y arrête.

Il ne s’agit pas du tout de ce « gouvernement économique » réclamé par François Hollande et divers autres dirigeants socialistes, qui ne serait qu’un aménagement mineur de l’existant. Les auteurs militent pour une réforme profonde, sur la base d’un double constat : la zone euro, telle qu’elle est, avec une monnaie unique mais une grande hétérogénéité entre les pays qui la composent, n’est pas viable ; elle est gouvernée de manière si peu démocratique que les populations s’en défient de plus en plus. Orientés plutôt à gauche, ils disent très clairement que cette « gouvernance » revient à laisser la main aux marchés, c’est-à-dire aux banques et aux milieux d’affaires : « Il faut permettre, disent-ils, à la démocratie et à la puissance publique de reprendre la main afin de réguler efficacement le capitalisme financier mondialisé ». Comment ?

Ce qu’ils nous proposent est de créer une Chambre parlementaire propre à la zone euro. Ils écartent la solution, suggérée par un groupe de réflexion allemand, qui consisterait simplement à réunir en sessions séparées les députés européens qui appartiennent aux 18 pays de la zone euro. Ils considèrent que l’actuel Parlement européen est trop éloigné des citoyens de ces pays, et ils préconisent donc une nouvelle Chambre, constituée de députés issus des Parlements nationaux, à proportion du poids démographique des différents pays et de la composition politique de ces pays[2]. Néanmoins cette Chambre de la zone euro ne légiférerait pas sur tous les sujets (elle ferait alors concurrence au Parlement de l’ensemble de l’Union), mais uniquement sur certaines questions qui minent la zone euro et la menacent d’éclatement. Lesquelles ?

Il s’agit d’abord de réduire la concurrence fiscale que les Etats s’y livrent et qui fait le jeu des multinationales, expertes en optimisation fiscale, ceci en harmonisant quelque peu l’impôt sur les sociétés, par exemple en « déterminant une assiette commune aussi large que possible et rigoureusement contrôlée » et en fixant un taux minimal de 20%. De même les pays de la zone pourraient s’entendre sur une progressivité de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur le patrimoine afin de contrecarrer l’évasion fiscale et de corriger des inégalités qui n’on fait que croître.

Il s’agit ensuite d’augmenter le budget européen, non par un impôt prélevé sur les ménages, mais par un prélèvement supplémentaire sur les sociétés, de l’ordre de 10% de leurs bénéfices, ce qui permettrait de faire passer ce budget de 1° à 1,5% ou 2% des PIB de la zone et d’impulser ainsi des actions de relance et d’investissement.

Il s’agit enfin de mutualiser une partie des dettes publiques des pays de la zone en créant « un fonds de rédemption des dettes » pour toutes celles qui dépasseraient un certain pourcentage du PIB de chaque pays. Certains experts avaient préconisé un seuil de 60%, mais les auteurs considèrent qu’on ne peut le déterminer a priori : c’est la Chambre européenne qui fixerait chaque année le niveau du déficit commun en fonction de l’état de la conjoncture. Ainsi, si j’ai bien compris, les Etats resteraient responsables de leurs dettes jusqu’à ce seuil, mais c’est la zone euro qui emprunterait collectivement auprès des marchés pour les dettes qui le dépassent, donc à un taux unique. Où l’on retrouve la formule des eurobonds, mais appliquée seulement à une partie des dettes publiques, laquelle devrait tendre vers zéro.

Que penser de ces propositions ? Elles représentent, on le voit, un saut dans le fédéralisme fiscal et budgétaire, mais en essayant de lui trouver une assise un peu plus démocratique. Or, je l’ai déjà dit après bien d’autres, la souveraineté populaire ne peut s’exprimer pleinement qu’au sein des Etats-nations, pour toutes sortes de raisons liées à leur histoire, à la singularité de leurs institutions, de leurs coutumes et de leur langue. En outre le projet fédéral n’est pas souhaitable, car il reviendrait à créer un modèle unique sinon de société et de mœurs (l’exemple des Etats-Unis montre que les Etats fédérés sont assez différents à cet égard), du moins de régime politique. Si fédéralisme il doit y avoir, il ne peut être qu’un fédéralisme « de subsidiarité ».

Les auteurs en ont une certaine conscience quand ils soutiennent qu’« il faut moins d’Europe sur les sujets sur lesquels les pays membres peuvent se débrouiller tous seuls, plus d’Europe quand l’Union est indispensable ». Mais le sous-entendu est que ces pays sont trop petits pour peser sur la scène mondiale, ce pour quoi ils auraient besoin d’Europe. Voilà qui est discutable au moins pour les grands pays de l’Union, mais surtout qui élude la problématique de la souveraineté. Ils notent certes que « trop souvent l’Europe se montre stupidement intrusive sur des sujets secondaires et pathétiquement impuissante sur les sujets importants ». Mais cette formulation ne dit rien des questions qui seraient précisément importantes pour cette souveraineté, telles que la maîtrise des services publics, des investissements directs étrangers qui les menaceraient, ou encore celle des aides d’Etat. Les auteurs se contentent de dire qu’« il ne s’agit pas de mettre en commun la totalité de nos impôts et de nos dépenses publiques ».

Une harmonisation fiscale serait assurément nécessaire, et la proposition des auteurs, quoique modeste, est bienvenue. Il en va de même pour un impôt européen, mais celui-ci devrait d’abord servir à aider les pays hors zone euro en vue de cette harmonisation. Or il n’en est pas fait mention, et, dans ces conditions, la concurrence fiscale se poursuivrait, notamment à travers les délocalisations dans ces pays. Enfin l’harmonisation sociale, tout aussi fondamentale, est négligée. Dans ces deux domaines c’est bien de plus de fédéralisme qu’il faudrait.

En revanche le fédéralisme budgétaire corsèterait les politiques économiques des pays de la zone euro, là où ils devraient récupérer des moyens d’action. C’est le sens de propositions venant d’autres bords, à savoir que les Etats aient la faculté de faire financer par leur propre banque centrale soit leurs déficits budgétaires, soit, comme je l’ai avancé[3], leurs investissements d’avenir.

C’est là que se repose la question des institutions. Une Chambre propre à la zone euro retirerait aux Etats tout pouvoir de s’opposer aux mesures fiscales et budgétaires qui seraient contraires à l’intérêt national. Leurs députés devraient toujours s’incliner devant la majorité, aussi courte fût-elle. Le ministre des finances qui serait institué, fort de cette majorité qui aurait voté son budget, aurait toute latitude pour conduire la politique de la zone. Les auteurs font même allusion à un futur gouvernement de la zone, dont on ne comprend pas bien si ses pouvoirs iraient au-delà des questions fiscales et budgétaires, et notamment s’il interviendrait aussi sur la politique monétaire, via un changement de statut de la BCE, dont il n’est pas question dans l’article.

Si l’on veut vraiment que les Parlements nationaux retrouvent efficacement voix au chapitre, il faut effectivement qu’il existe une deuxième Chambre qui les représente. C’est dans ce sens que j’ai proposé la création d’une Chambre haute, sorte de Sénat qui disposerait d’un pouvoir de veto suspensif et même d’un pouvoir de veto absolu (non plus à la majorité, mais selon une minorité qualifiée), quand des intérêts nationaux sont gravement mis en cause. Là-dessus je rejoins tout à fait les auteurs, quand ils récusent la possibilité pour le Conseil de se transformer en Chambre haute : il est en effet « impossible de représenter un pays par une seule personne, sauf à se résigner au blocage qu’impose l’unanimité ». Mais, en outre, l’exécutif ne représente que la majorité au pouvoir dans un pays, même s’il est soucieux d’obtenir des votes parlementaires pour toutes les grandes décisions (ce qui n’est pas le cas dans notre monarchie républicaine).

Notons enfin que l’union politique de l’euro, souhaitée par les auteurs, se limiterait aux domaines sus-mentionnés. Dans tous les autres domaines de compétence tout continuerait à fonctionner comme aujourd’hui. Le pouvoir d’initiative et de sanction de la Commission européenne, le pouvoir décisionnel du Conseil et du Parlement européen, le pouvoir juridictionnel de la Cour de Justice seraient tout aussi « intrusifs » dans la vie des nations.

Ces propositions constituent donc une cote mal taillée. On l’aura compris, leurs auteurs ne sont pas des fédéralistes à tout crin, ils veulent surtout sauver la zone euro, en redonnant un rôle aux Parlements nationaux et en restreignant le champ de l’intergouvernementalité. Pendant ce temps-là, certains fédéralistes convaincus proposent au contraire de sacrifier, au moins temporairement, l’euro, pour sauver l’Europe de leurs vœux[4]. La confusion restera grande tant que le fédéralisme lui-même ne sera pas sérieusement remis en question.

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[1] « Pour une union politique de la zone euro », avec notamment les signatures de Pierre Rosanvallon, Guillaume Duval et Thomas Piketty (Le Monde du 16 février 2014), et « Pour une communauté politique de l’euro », avec notamment les signatures, sous le sigle Groupe Eiffel, de Jean-Louis Bianco et de Sylvie Goulart (Le Monde du 15 février 2014). Le philosophe Habermas plaide aussi pour « une Euro-union », sans qu’on sache bien comment fonctionnerait cette « démocratie supranationale ancrée dans des Etats-nations » (« Repolitisons le débat européen », in Le Monde du 35 févier 2014).On s’attachera ici au premier texte, le plus détaillé et le plus ambitieux, auquel sont empruntées les citations.

[2] Le groupe Eiffel, préconise, lui, l’élection de ce Parlement par tous les Européens concernés (ceux de la zone euro).

[3] Cf. Tony Andréani, Crise européenne. Posologie du fédéralisme, Note de la Fondation Gabriel Péri, mars 2013.

[4] Cf. « Aimer l’Europe, haïr l’euro », in  du 22 février 2014.