Pour un fédéralisme de subsidiarité

L’Union européenne est mortelle…a moins que

On partira de ce simple constat : il n’y a plus de politique française, au sens fort du terme, depuis que la France a ratifié le Traité de Lisbonne et le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Le gouvernement s’est lié les mains. Il est désormais sous la coupe de la Commission, qui décide, pour l’essentiel, de ce qu’il doit faire. On le sait, celle-ci a accordé un délai de deux ans pour le retour à un déficit de 3%, mais en posant ses conditions : la réduction des dépenses publiques et la réalisation de « réformes structurelles », censées sauver le pays du chômage et de sa panne de croissance. La question que beaucoup se posent est de savoir si ces injonctions ont des chances de succès, quand ont sait que, dans d’autres pays, elles ont aggravé la situation. Mais la question va plus loin : ces remèdes ne vont-ils pas, de proche en proche, tuer une Union déjà bien malade ? Au lieu de la guérir, ne vont-ils pas la conduire vers sa phase terminale ? Ma conviction est que la crise de la zone euro n’est que le révélateur d’une crise systémique, d’une crise de l’Union européenne elle-même, et que, si celle-ci ne change pas ses fondamentaux, elle est condamnée, à plus ou moins brève échéance.

En effet la question centrale est celle de son organisation politique : fédéralisme ou pas, et, si oui, quel fédéralisme ? Aujourd’hui, de toutes parts, on dit que la solution au marasme européen réside dans une plus grande « intégration », dans une « union politique », dans une marche vers le fédéralisme, et les propositions, sur lesquelles je reviendrai, abondent en ce sens. Or, ce que je voudrais montrer est que ce fédéralisme est déjà bien avancé, mais sous la forme de ce qu’on pourrait appeler un « pseudo-fédéralisme technocratique », par opposition avec un véritable fédéralisme. Mais un véritable fédéralisme est-il possible dans un Vieux Continent où les nations pèsent de tout leur poids historique et restent le seul lieu effectif de la démocratie ?

Le pseudo-fédéralisme existant

Dans un véritable Etat fédéral, les législations peuvent différer d’un Etat à l’autre, mais il y a une Constitution fondamentale, qui fixe les règles politiques de base. Des lois fédérales harmonisent plus ou moins les règles fiscales et sociales. La monnaie est unique, et gérée par un système de banques centrales, et la politique monétaire en dépend, mais sous le contrôle du gouvernement, au moins dans la mesure où il fixe les objectifs. Il existe un important budget fédéral, permettant une politique budgétaire unifiée. Les Etats sont en concurrence les uns avec les autres, certains sont dynamiques, d’autres peuvent être au bord de la faillite, mais le budget fédéral vient les aider, par des transferts, à équilibrer leur budget. L’Etat fédéral peut soutenir des secteurs ou des entreprises en difficulté, favoriser des « champions nationaux ». Dans l’Union européenne il n’existe pas grand-chose de cela. Seule la monnaie est une véritable institution fédérale, mais elle est totalement indépendante, de par ses statuts même, des Etats. Les règles fiscales et sociales sont profondément différentes, l’harmonisation ayant été et restant réduite au minimum. Le budget fédéral est très faible (de vingt fois inférieur en pourcentage au budget états-unien). La concurrence entre Etats est la règle fondamentale. Il y a bien des aides européennes aux régions, mais elles sont strictement limitées (ce sont les fonds structurels de cohésion – 1/3 du maigre budget européen). Les politiques communes le sont également (la PAC, les aides à la recherche etc.). Les aides d’Etat aux entreprises sont proscrites, au-delà d’un certain montant. Des champions européens peuvent être bloqués au nom de l’interdiction des abus de position dominante.

En revanche les politiques budgétaires des Etats sont corsetées depuis le pacte de stabilité, et maintenant ligotées par l’effarant TESG. Celui-ci, rappelons-le, exige que le déficit structurel des Etats membres ne dépasse par 0,5% du PIB par an, sous le contrôle de la Commission et sous peine de lourdes sanctions financières. Ce qui signifie qu’un Etat ne peut, s’il ne dispose pas d’excédent budgétaire, s’endetter pour financer ses investissements d’avenir, ce que les entreprises font tous les jours.

L’idée d’une discipline budgétaire est une conséquence logique de la monnaie unique. En effet à partir du moment où les Etats ont perdu la maîtrise de leur politique monétaire, ne peuvent ni influer sur les taux directeurs et autres instruments de la Banque centrale européenne, ni dévaluer, ils n’ont plus de leviers monétaires pour agir sur la croissance (à la différence des Etats-Unis, du Royaume-Uni, ou, tout récemment, du Japon), et risquent de voir leur dette s’envoler quand cette croissance est en panne, ou, pire, en cas de récession. Or, dans un contexte où les dettes publiques sont financées par les marchés financiers, les taux d’intérêt exigés par ces derniers, quand ils doutent de la solvabilité d’un Etat et/ou de son maintien dans la zone euro, aggravent les déficits et entraînent la dette dans une spirale. Pour éviter qu’un pays ne rembourse pas ses créanciers et soit mis au ban des marchés financiers, les autres doivent l’aider, non directement par des transferts (ce qui est interdit par les Traités), mais en lui prêtant, et, pour cela s’endetter. Donc ils sont conduits à exiger que ce dernier « revienne dans les clous » pour ne pas avoir à lui prêter sans fin, et c’est ainsi qu’une troïka, mandatée par les gouvernements, vient éplucher leurs comptes et exiger d’eux en contrepartie des « réformes structurelles ». Quand un pays n’est pas encore dans ce cas, mais menace d’y tomber, on prendra les devants pour le ramener à des finances saines. Si le principe paraît justifiable, il faut voir comment il est appliqué, et où il conduit.

Les strictes limites et les formes impératives du fédéralisme monétaire. Ses effets.

La banque centrale européenne ne peut prêter aux Etats. C’est le premier point. La BCE a certes lancé des programmes d’achat d’obligations publiques, mais uniquement sur le marché secondaire (celui de la revente), pour faire baisser les taux demandés par les marchés à certains Etats, et elle ne le fait que sous conditions, c’est-à-dire que ces Etats soient éligibles au « mécanisme européen de stabilité », dont je vais parler dans un instant. Ce sont donc d’abord aux Etats de prêter à d’autres Etats, mais sous quelle forme ?

Premièrement il ne s’agit pas d’une mutualisation des dettes, que nombre d’économistes et de dirigeants politiques considèrent comme le tournant à prendre pour un vrai fédéralisme. Des « eurobonds » (c’est-à-dire des emprunts obligataires effectués par la communauté des pays de la zone euro en tant que telle) ont été écartés. Le « mécanisme européen de solidarité », institué le 8 octobre 2012, est abondé par les Etats (y compris ceux qui sont en grande difficulté),  a été approuvé par les parlements nationaux, et sa capacité d’emprunt sur les marchés a été fixée de telle sorte qu’il ne fasse crédit que de manière très limitée (700 milliards d’euros). C’est donc un fédéralisme où la solidarité est a minima, les Etats « vertueux » ne voulant pas payer pour les autres. D’autres pistes ont également été écartées.

Deuxièmement les aides apportées doivent être considérées pour ce qu’elles sont : des prêts certes à taux moins élevés que ceux qui seraient réclamés par les marchés financiers, mais à taux conséquent, exactement comme une banque privée qui fait crédit à des particuliers. Tout ce que l’on peut dire est que, en attendant le remboursement, ces emprunts accroissent la dette des pays emprunteurs ou ne peuvent servir à autre chose.

Troisièmement ces prêts sont soumis à des conditions impératives, qui rappellent les fameux ajustements structurels du FMI imposés aux pays du Tiers monde endettés. Ces conditions sont toujours les mêmes : réduire les dépenses de l’Etat, dont le nombre de fonctionnaires et leurs traitements, privatiser des entreprises publiques, réduire la protection sociale, donc en particulier le niveau des retraites, abaisser les impôts qui pèsent sur les entreprises pour améliorer leurs marges, flexibiliser le marché du travail, ouvrir à la concurrence des métiers jusque là réglementés, instaurer plus de concurrence dans les services publics, tout cela avec le double objectif proclamé de diminuer le déficit public et la dette publique et d’améliorer la compétitivité des entreprises et du pays dans son ensemble.

Le résultat est proprement stupéfiant. La récession a touché tous les pays « aidés » de manière spectaculaire, les taux de chômage y ont atteint des sommets, la protection sociale a été largement démantelée, les taux de pauvreté se sont accrus mais la richesse n’a pas été touchée, ou à peine écornée. Ces taux, qui ont la sécheresse des statistiques, cachent des drames humains à n’en plus finir. Mais cela n’a aucunement permis à l’économie de la zone euro (je me limiterai à elle) de rebondir. Au contraire celle-ci plonge, depuis quelques trimestres, dans la récession, car la stagnation ou la baisse des revenus salariaux (y compris les revenus indirects) a déprimé la demande globale. Comme le gros des échanges s’effectue à l’intérieur de la zone, si un pays gagne en compétitivité, ce sont les autres qui en pâtissent ; s’il fait des excédents commerciaux, ces excédents signifient des déficits pour les autres. La compétition entre eux se fait sous la forme de « déflations salariales » (l’Allemagne ayant montré l’exemple et la voie à suivre) dans une logique sans fin (faudra-t-il atteindre le niveau de salaires du Bangladesh ?). Qui plus est, certains dommages sont irréversibles. Pour ne prendre que l’exemple du chômage, le travail n’est pas un facteur qu’on démobilise ou qu’on remobilise à volonté. Les compétences ne se transmettent plus et, au bout d’un certain temps, se perdent. Les chômeurs se rabattent sur les emplois disponibles les moins qualifiés, ceux qui représentent une moindre valeur ajoutée, ou se débrouillent avec le travail au noir, qui ne paiera ni impôts ni cotisations. Bref ces politiques d’aides conditionnées non seulement ne laissent guère de choix aux gouvernements, mais sont littéralement suicidaires. Et les signaux de reprise évoqués depuis quelque temps ne doivent pas faire illusion, quand on sait que les dettes publiques continuent à se creuser et le chômage à augmenter dans les pays du Sud européen (sans parler de la crise bancaire). Comment comprendre qu’on en soit arrivé là ?

 Les dessous de ce fédéralisme monétaire et budgétaire

Ce pseudo-fédéralisme – ce fédéralisme sans Etat central et sans vraie solidarité – n’est pas un accident de parcours, un mauvais chemin emprunté en situation de crise, il est l’horizon de la construction européenne depuis ses débuts, il est, pourrait-on dire, inscrit dans ses gènes.

Un peu d’histoire nous montrerait qu’il a été concocté pendant la seconde guerre mondiale par des cercles libéraux, en Allemagne comme en France, qui avaient en horreur toutes les formes d’intervention de l’Etat dans l’économie, le planisme, les entreprises publiques, l’Etat providence lui-même. Ils ne voyaient de bonne économie que dans l’entreprise privée, les contrats, la libre circulation des marchandises, des services, des travailleurs et des capitaux, la « bonne allocation » des ressources par les forces du marché.  Pour eux la monnaie devait être neutre et stable, et la banque centrale soustraite aux influences politiques. Et le meilleur moyen de garantir que les Etats nationaux seraient privés de pouvoirs était un Etat fédéral, dont Hayek était un chaud partisan. Ce libéralisme était cependant un « ordo-libéralisme », après les faillites d’un libéralisme sans règles. L’Etat avait une fonction bien précise : fixer les règles qui assurent une concurrence libre et non faussée, c’est-à-dire une concurrence sans cartels, sans acteurs dominants, et sans aides d’Etat. Secondairement l’Etat pouvait préparer les acteurs économiques à ce fonctionnement ou atténuer ce qu’il pouvait avoir de brutal. C’est cela que signifiait l’économie sociale de marché, sur laquelle on a commis beaucoup de contresens, ainsi que sur le modèle social-démocrate à l’allemande (dont le propre était qu’il laissait aux partenaires sociaux le soin de fixer les contrats de travail). Or, c’est tout cela que l’on trouve déjà dans le Traite de Rome de 1957, soit de manière très précise (s’agissant du marché intérieur à construire, avec les quatre libertés de circulation), soit à titre d’objectifs à atteindre. Pendant deux décennies les Etats ont gardé une grande partie de leur liberté, ce dont a témoigné l’existence de la « planification à la française ». Le ver était pourtant dans le fruit de la politique gaullienne et ce sont les présidents suivants qui vont le laisser agir (Pompidou, l’ancien banquier, qui limite en 1973 le financement direct de la dette publique par la Banque de France, Giscard d’Estaing et son premier ministre Raymond Barre, qui continuent à désengager l’Etat). Mais c’est Jacques Delors qui va, en mettant en œuvre un projet concocté par l’European Round Table, impulser le marché unique, successeur du marché commun (on abolit tous les obstacles non-tarifaires) et préparer le traité de Maastricht, qui devait conduire à la monnaie unique. Il y a en réalité une formidable continuité dans ce projet fédéraliste inspiré de l’ordo-libéralisme, dont le principe est non un gouvernement selon les volontés populaires, mais une administration, une « gouvernance » selon des règles fixées une fois pour toutes. La grande crise financière et économique de 2008, et la crise des dettes qui s’en est suivie, va être l’occasion rêvée pour parachever le pseudo-fédéralisme qui était en germe depuis le début.

Il faut préciser maintenant les finalités d’un tel fédéralisme. Il est d’abord au service des entreprises, dans la mesure où il vise à réduire les contraintes administratives, qui gênent leur liberté d’action, et les « charges », qui réduisent leur profitabilité. Toute harmonisation sociale et fiscale  de quelque ampleur leur nuirait, parce qu’elle risquerait de se faire par le haut, donc d’augmenter ces charges. Remarquons à ce propos que c’est seulement tout récemment que les principaux Etats européens ont annoncé leur intention de s’attaquer aux paradis fiscaux, y compris au sein de l’Union, et de réduire l’optimisation fiscale - et ceci bien après que les Etats-Unis et la Grande Bretagne même eurent engagé le processus. Ce n’est pas tant  par conviction, que sous l’empire de la nécessité, parce qu’ils voyaient ainsi des milliards de recettes fiscales leur échapper (dans le cas de la France, elles correspondraient à la totalité de l’impôt sur le revenu). En fait la concurrence entre Etats, qui permettait aux grandes entreprises, de pousser vers le moins-disant social et fiscal, est aussi un des fondements de la construction européenne, dans l’idée que, plus ils se feront concurrence, plus l’économie européenne sera performante, comme dans le cas de la concurrence entre entreprises. Ce pseudo-fédéralisme est aussi au service des banques, et plus généralement des institutions financières. Il n’est pas question de leur faire payer une partie au moins des dettes pour les risques qu’elles ont inconsidérément pris (sauf dans le cas de la Grèce, où la facture était légère, et dans celui de Chypre, où elle ne concernait que les banques locales), ni encore moins de les priver du juteux marché des dettes d’Etat. Il n’est pas question de séparer leurs activités de crédit de leurs activités de marché, mais seulement de parer aux risques systémiques qu’elles pourraient à nouveau faire courir à l’économie, en instituant une union bancaire de portée très limitée.

On peut dire ainsi que l’Union européenne, loin de représenter une troisième voie, que le « capitalisme rhénan » aurait particulièrement incarnée, est en réalité la terre d’élection du néo-libéralisme, un espace dévoué aux forces du marché sans équivalent dans le monde. Il n’est pas surprenant non plus que ce soit la région du monde la plus touchée par la crise du capitalisme financiarisé. Tout cela devrait être évident aux yeux des élites dirigeantes, et pourtant elles continuent dans le même sans, avec une obstination qui ne peut s’expliquer que par un dogmatisme intéressé et qui n’a été possible que parce qu’elles ont réduit la démocratie à une simple façade. C’est le point que  je vais aborder maintenant, de manière très succincte.

Un fédéralisme foncièrement anti-démocratique.

Dans ma brochure, j’ai parlé d’une véritable nomenklatura européenne, c’est-à-dire une couche dirigeante qui se coopte, qui dissimule son action et cache soigneusement ses privilèges. Je recommande ici la lecture d’une enquête très éclairante de deux journalistes, Christophe Deloire et Christophe Dubois, Circus politicus. Le cœur de cette nomenklatura se situe dans la Banque centrale européenne, une émanation des milieux bancaires internationaux, la Commission européenne, une petite armée de fonctionnaires qui passe le plus clair de son temps à produire une montagne de normes en tout genre, et la Cour de Justice de l’Union européenne, composée de magistrats qui sont de farouches dévots des Traités et ont accouché d’une impressionnante jurisprudence à valeur législative. Toutes ces institutions, dont les têtes ne sont ni désignées ni contrôlées par les Parlements nationaux ni par le Parlement européen, agit dans le plus grand secret. Ce noyau est mis en selle par des gouvernants, des chefs de partis politiques, des hauts fonctionnaires des administrations nationales, tous voués à la même cause. Et ces gens se rencontrent régulièrement dans des cercles discrets, tels que la Commission Trilatérale et la Conférence Bildenberg. La Commission est en relation régulière avec la Table ronde des industriels européens. Et, autour de cette nomenklatura, gravitent des armées de lobbyistes (pour la plupart représentants des entreprises privées), de cercles de réflexion, de comités de conseil, de cabinets de juristes. Ce que je soutiens est que ceci n’est pas par hasard : les néo-libéraux de tendance ordo-libérale se sont toujours méfiés des scrutins, des exigences populaires, des aléas électoraux, et ont milité ouvertement pour des gouvernements de sages et d’experts.

 Le problème est que ce qu’on appelle, d’un drôle d’euphémisme, le « déficit démocratique » est devenu abyssal et que ce qu’on appelle « l’euroscepticisme » va de jour en jour grandissant. C’est ce qui a conduit la nomenklatura et un certain nombre de gouvernants à chercher à donner une onction démocratique à ce système. Je passerai en revue les principales propositions.

On aurait pu s’attendre à ce qu’elles soient venues de la gauche française. Non, c’est la droite allemande qui les a lancées. Angela Merkel a évoqué l’élection du Président de la Commission au suffrage universel de tous les Européens, proposition si peu réaliste, vu ses difficultés techniques et l’impossibilité pour la quasi-totalité des électeurs d’identifier les candidats, qu’elle ne pourrait qu’être abandonnée au profit d’une élection, au mieux en bonne et due forme (ce qui n’est nullement le cas pour l’élection à venir l’an prochain) par le Parlement européen – un Parlement que les gens ne connaissent guère et pour lequel ils votent très peu. En tous cas, elle suppose que la Commission demeure ce qu’elle est, cet appareil d’Etat technocratique qui correspond aux réquisits de l’ordo-libéralisme. Une deuxième proposition a été celle de l’élection du Président de l’Union au suffrage universel. Dans un système pseudo-fédéral comme l’est celui de l’Union, ce Président ne pourrait guère être qu’un coordonnateur comme l’est actuellement le Président du Conseil européen, Herman Van Rompuy. Quels sont les citoyens qui vont se mobiliser pour une élection de si faible portée ? Une troisième proposition est celle de la transformation du Conseil européen en une deuxième Chambre : on ne peut mieux dire que la Commission deviendrait le véritable gouvernement, dont le Président pourrait être désigné conjointement par elle et par le Parlement (elle est portée par le Ministre allemand des affaires étrangères). On ne sait dans quelle mesure ces propositions sont plus que de l’affichage politique, mais on voit bien dans quel sens elles vont : donner une onction démocratique à un pseudo gouvernement fédéral. Elles diffèrent des dernières propositions de « l’initiative » de François Hollande : créer un gouvernement économique de la zone euro, avec un président stable…un gouvernement qui existe déjà, mais de manière informelle (c’est l’Euro-groupe des  ministres de l’économie, qui se réunit tous les mois). Hollande ajoute que ce gouvernement devrait « harmoniser la fiscalité et commencer à faire acte de convergence sur le plan social par le haut ». Vieilles idées françaises qui n’ont guère de chance de voir le jour. Pourquoi ?

Le fédéralisme à la Hollande consiste à renforcer l’intergouvernemental, de manière à contrebalancer le pouvoir de la Commission et même celui de la BCE. Ce gouvernement économique pourrait ainsi décider, de manière discrétionnaire, des politiques qui devraient être menées dans chacun des Etats membres de la zone euro. Or l’Allemagne n’en veut pas, pour deux raisons : un tel gouvernement ne correspond pas à sa conception d’une gouvernance selon les règles (le pseudo-fédéralisme technocratique dont j’ai parlé) ; et, prolongeant la prééminence de l’exécutif propre à la V° République, il contournerait les Parlements nationaux, et tout d’abord le Bundestag. Elle semble certes s’y être ralliée, dans la « contribution franco-allemande » qui vient d’être signée par François Hollande et Angela Merkel, (laquelle n’a guère trouvé d’écho au Conseil européen de Juin), mais la coordination prévue a sans doute pour elle un autre sens. En réalité l’Allemagne entend renforcer le rôle de la Commission, en faire une instance d’arbitrage entre les Etats et le véritable exécutif de décisions prises certes par le Conseil (et, dans les domaines de la co-décision, le Parlement). D’autre part elle exigera une validation par les Parlements nationaux. Quand à l’harmonisation fiscale et sociale, elle est contraire à la concurrence entre Etats qui, plus d’un demi-siècle après le Traité de Rome, reste de règle et en vigueur (même des coopérations renforcées en matière de fiscalité des entreprises et ou de taxe sur les transactions financières peinent à progresser). La « contribution franco-allemande » fait mention de cette harmonisation, évoquant la « mise en place au niveau national » de salaires minimaux, mais cela ne mange pas de pain.

J’évoquerai une dernière proposition, qui pourrait être novatrice : la création d’un deuxième Chambre, composée de représentants des Parlements nationaux (elle est venue du Ministre allemand de l’Economie). Mais on ne sait pas si ce serait une Chambre basse, comme le Sénat français, ou une Chambre avec plus de pouvoir, comme le Bundesrat allemand. Et surtout quelle serait l’étendue d’un éventuel pouvoir législatif bicaméral ?

Le fantasme d’un véritable fédéralisme européen

Sur le papier l’idée est économiquement séduisante. Les écarts de politique économique entre les pays créent des déséquilibres, notamment dans les balances commerciales : c’est ainsi que le soutien à la demande, en France par exemple, a joué au bénéfice d’une Allemagne qui la comprimait et déséquilibré la balance entre les deux pays. Les écarts dits de compétitivité ont profité aux pays, surtout l’Allemagne, qui ont pratiqué, une déflation salariale. Mais, si tous les pays se mettent à pratiquer la même politique de l’offre, surtout en période de basses eaux, les déséquilibres ne se résorberont qu’au prix d’une crise générale. Il faudrait donc que les pays s’entendent pour effectuer une relance coordonnée. Plus généralement ils devraient tout harmoniser. Mais ce fédéralisme là, qui implique un très large affaiblissement des souverainetés nationales, est une vue d’économistes, pour lesquels les acteurs économiques sont des êtres désincarnés, identiques d’un pays à l’autre.

Le principe de réalité nous montre qu’il n’en est rien : chaque pays a son histoire, sa langue, sa tradition et ses institutions politiques. Comme le disait De Gaulle, « on ne fait pas une omelette fédérale avec ces œufs durs que sont les nations ». Il faut aller plus loin : casser les souverainetés conduirait, dans ces conditions, à tarir la vie démocratique et à renoncer à toute inventivité politique – et c’est bien ce à quoi nous assistons. Un fédéralisme poussé, même s’il n’était plus d’essence technocratique, serait mortifère. Alors la tentation est grande de rebrousser chemin, vers une simple coopération entre Etats-nations, comme il en existe plusieurs dans le monde. Mais il faudrait revenir fortement en arrière. En ce qui concerne la monnaie, on ne retournerait pas entièrement aux monnaies nationales, mais on les articulerait à une « monnaie commune », une sorte de système monétaire européen renouvelé (les monnaies nationales ne seraient convertibles qu’entre elles, selon des parités fixes, mais modifiables, et les échanges avec le monde extérieur se feraient uniquement avec la monnaie commune). C’est là une proposition réaliste – on aurait même dû s’en tenir à elle, et non passer à une monnaie unique. Mais c’est aussi tout le marché unique qu’il faudrait remettre en question, avec sa circulation entièrement libre de marchandises et des services, et ses corollaires (l’interdiction des abus de position dominante et de la plupart des aides d’Etat). Non seulement ce serait un Big Bang (il faudrait changer l’intégralité des Traités), mais ce serait probablement dommage : réglé autrement, le marché unique a ses avantages, notamment en matière de transactions et de tarif extérieur commun, et pour faciliter des politiques communes en matière d’énergie, de transports, de recherche-développement etc. C’est pourquoi, si nous voulons sortir de l’impasse actuelle et en même temps éviter les risques et les dommages liés à une désintégration de l’Union, il faudrait trouver une autre issue. Voici comment, quant à moi, je l’envisage. Je laisse de côté la discussion des stratégies de rupture, qui ont toutes, à mon avis, le défaut de ne pas dire ce que pourrait être une autre Europe, et j’en viens au fait.

Pour un fédéralisme de subsidiarité

Je le résumerai en une formule : ce qu’il faut de fédéralisme, et pas plus. Et j’en détaille les points essentiels.

Chaque Etat doit rester libre de définir, avec une condition dont je vais parler, sa politique budgétaire, donc le niveau de son déficit et de sa dette, et ceci même au sein d’un espace monétaire unifié (je suppose donc le maintien de l’euro, ou son rétablissement, après une phase transitoire de passage par une simple monnaie commune, servant de pivot aux monnaies nationales restaurées). Cela suppose qu’il se libère de l’étau des marchés financiers. Comment ? Il ferait appel pour financer sa dette d’abord aux épargnants nationaux (comme le fait le Japon), ensuite aux investisseurs institutionnels résidents, en leur imposant des quotas d’achat de ses obligations publiques, enfin à sa propre Banque centrale, laquelle achèterait directement une partie de ses obligations. C’est ce troisième mode de financement qui, évidemment, fait le plus problème : comment cela est-il possible dans le cadre d’une Banque centrale européenne et d’une monnaie unique, à l’encontre du dogme le mieux établi de la construction européenne et le plus jalousement défendu par l’Allemagne ? Je dois préciser ici que ce financement direct, par la Banque de France par exemple, ne concernerait en aucun cas les dépenses de fonctionnement de l’Etat, mais uniquement celui de ses dépenses d’investissement (condition pour éviter l’inflation). A cet égard on acceptera tous les contrôles par la BCE. Techniquement cela ne présente aucune difficulté, mais politiquement ? Supposons qu’un grand Etat comme la France en évoque la possibilité et qu’il trouve des alliés, même parmi des gouvernements de droite pris à la gorge par l’austérité, il pourrait se trouver une majorité des voix au Conseil pour l’accepter. Il resterait aux autres Etats à prendre leurs responsabilités. Supposons encore qu’un grand Etat comme la France se trouve isolé, mais décide de passer outre, au nom de l’intérêt supérieur du pays. Seuls des Etats peuvent l’exclure de la zone euro. Dans les deux cas, que ferait l’Allemagne ? Prendrait-elle le risque de l’explosion d’une zone euro qui lui apporte tant d’avantages ? J’en doute, mais, si c’était le cas, la situation ne serait pas pire qu’aujourd’hui. Avant cela, la simple menace de créer, à des fins limitées et donc dans des quantités limitées, un euro national ne ferait-elle pas réfléchir la nomenklatura européenne ? Je laisse la question en suspens pour poursuivre.

Le fédéralisme subsidiaire comportera donc moins de fédéralisme budgétaire. En revanche il admettra plus d’union bancaire – une union nécessaire dans un espace économique où les grandes banques son présentes partout et où elles présentent des risques systémiques graves. Je ne développe pas ce point, mais je ferai seulement remarquer qu’aujourd’hui cette union bloque sur les deux questions décisives de la garantie des dépôts, qui ne serait que limitée, et d’un Fonds alimenté par les banques pour servir à liquider des banques qui seraient en faillite. Les lobbies bancaires veillent au grain.

Dans les domaines fiscal et social il faudrait aller aussi vers plus de fédéralisme à des fins d’harmonisation, afin de mettre un terme à la concurrence déloyale entre Etats. Mais cela n’est possible que si l’on aide, avec des fonds structurels conséquents, les pays qui ont besoin de bas standards pour se développer, à les élever progressivement en contrepartie de ce soutien. Tout cela suppose une refonte complète des Traités et un changement radical des institutions politiques.

J’en viens donc aux institutions politiques : que signifierait ici un fédéralisme subsidiaire ?  

C’est d’abord un fédéralisme qui rendrait aux pouvoirs nationaux des compétences qui n’auraient jamais dû leur être retirées. Je pense ici d’abord et avant tout au champ des services publics, qui sont l’assise de la citoyenneté politique, sociale et économique, qui fournissent à cet effet des biens sociaux – et non des biens publics au sens de la théorie néo-classique ou ces maigres services d’intérêt général qui représentent, dans les Traités, un filet de sécurité minimal. Comme la citoyenneté reste, fondamentalement, liée à l’espace de l’Etat-nation, ils doivent revenir à ce dernier. Et l’on en finira ainsi, pour les pays qui le souhaitent, avec leur soumission obligée, dès que ces biens sont au moins partiellement marchands, aux règles de la concurrence libre et non faussée (par les aides d’Etat), et à leur privatisation, de droit ou de fait (je pense dans ce dernier cas à l’obligation qui est faite aux entreprises publiques d’être gérées comme des entreprises privées).

C’est ensuite un fédéralisme qui redonne aux Parlements nationaux voix au chapitre, à la différence de l’actuel système intergouvernemental, où les décisions sont prises dans le dos des peuples, lors de laborieuses tractations qui se passent dans le secret des Conseils européens, des Conseils des ministres, et, en amont, dans le coulisses du COREPER (le comité des représentants permanents), ou dans les contacts tout aussi obscurs entre hauts fonctionnaires des  administrations nationales, notamment ceux des Ministères de l’économie. Le Parlement européen ne peut remplir cet office de représentation des intérêts nationaux, parce qu’il n’est pas élu sur des mandats précis et qu’il est bien trop loin des citoyens. C’est pourquoi je reprends l’idée d’une deuxième Chambre, une Chambre des nations, qui serait une Chambre haute, dotée, comme l’est le Bundesrat allemand, d’un pouvoir de veto suspensif (appelant une nouvelle discussion à la Chambre basse, c’est-à-dire l’actuel Parlement européen), voire absolu, sur telle ou telle qui serait à la fois contraire à un intérêt national et sans aucune justification sérieuse d’ordre technique. Les lois seraient adoptées au terme d’une navette entre les deux Chambres, qui ne serait pas plus compliquée que l’actuelle navette entre notre Assemblée nationale et notre Sénat, ou que le processus de codécision entre le Conseil européen et le Parlement européen (processus qui disparaîtrait). Je n’entrerai pas ici dans le détail de la composition de la Chambre haute ni des majorités requises, mais il serait évidemment très important.

Le fédéralisme de subsidiarité retrouverait un visage démocratique en ce que le Parlement y serait désormais le seul législateur. On sait que, actuellement, la Commission a le monopole de l’initiative législative, du moins en théorie – je dis en théorie, car elle est en général fortement sollicitée par le Conseil, voire par le Parlement. C’est là une situation aberrante d’un point de vue démocratique, comme si nos administrations nationales pouvaient seules proposer des lois - à moins que la Commission ne devienne un véritable gouvernement, et ce ne serait pas mieux. Le Parlement européen devrait au contraire avoir, conjointement avec le Conseil, tout le pouvoir de l’initiative législative, et ce sont les deux Chambres qui, en fin de compte, et elles seules, voteraient les lois, comme dans toute démocratie nationale.

Enfin le Conseil deviendrait le gouvernement de l’Union. Les chefs d’Etat et de gouvernement ne seraient évidemment pas élus par ces Chambres, mais ils seraient responsables devant elles, devant leur présenter un programme, obtenir leur confiance, et revoir leur copie en cas de vote de défiance. Quand à la Commission, elle ne serait plus qu’une simple administration, exécutant les décisions du Conseil, dans les seuls domaines de compétence fédéraux.

Je ne peux pas aller plus loin dans cette esquisse. Mais l’on devine la portée démocratique de ces nouvelles institutions aux yeux des populations européennes. Elles connaissent leurs représentants dans la Chambre haute, lesquels reçoivent des mandats des Parlements nationaux et rendent compte devant eux. Elles sont informées du programme du gouvernement européen, et devraient l’être de chacun des votes de leur chef de gouvernement lors des décisions prises en Conseil (il me faut évidemment préciser ici que ces chefs délègueront l’essentiel du travail à leurs ministres, mais ils en seront tenus pour responsables). On voit toute la différence avec la situation actuelle, où le Conseil se décompose en dix Conseils (des ministres), qui, multipliés par 27 pays, représentent 270 ministres, totalement inconnus du grand public, sauf (et encore…) pour ceux qui viennent de son propre pays. L’intergouvernementalité n’aura pas disparu, l’Union n’étant pas un Etat fédéral, mais le gouvernement européen  sera contraint à une certaine cohérence, son programme devant être validé par les deux Chambres.

Il me reste un dernier point à évoquer rapidement. Le gouvernement dont on parle aujourd’hui ne concerne que la zone euro (il est même question de la doter d’un budget spécifique), et non les autres membres. Cela créerait encore plus une Europe à deux vitesses, avec un fossé qui se creuserait entre elles. Ce n’est aucunement souhaitable. On peut comprendre que la discipline budgétaire reste plus stricte pour les Etats membres de la zone euro, mais elle sera bien moins dissuasive pour les autres s’ils sont assurés que, en y entrant, ils n’y perdront pas à leur tour un aspect essentiel de leur souveraineté.

Je terminerai par une brève conclusion. La crise de la zone euro a de multiples causes (en toile de fond la crise du capitalisme financiarisé et le fait que de nombreux Etats se soient endettés pour sauver leur système bancaire), mais en particulier les principes même de  fonctionnement d’une Union européenne, qui, en laissant libre cours à une concurrence entre ses Etats membres, les a tous conduits à diminuer les impôts et à déprimer leur demande pour être compétitifs, et qui s’en est entièrement remise aux marchés financiers pour le financement de leurs dettes. La crise de l’euro est donc bien une crise de l’Union et de son caractère technocratique, qui a permis une telle situation. C’est pourquoi il n’y a pas de solution durable, selon moi, en dehors d’une refonte complète de ses institutions politiques. Reste que l’Union, tout en rendant aux souverainetés nationales ce qui lui revient, doit faire preuve de solidarité. D’une double façon : en dotant le budget européen d’importants moyens de transfert en direction des pays de la zone euro en difficulté, et deuxièmement en dirigeant une partie de ce budget vers les pays de la zone ou hors zone pour leur permettre d’harmoniser peu à peu leurs règles fiscales et sociales avec celles des pays les plus avancés.

A défaut de ce changement dans les structures, de cette révolution par rapport à plus d’un demi-siècle de construction d’esprit ordo-libéral, les citoyens de la plupart des pays européens, frappés comme ils ne l’ont jamais été dans leur histoire, se détourneront du projet européen et seront de plus en plus tentés par l’extrême droite, et les peuples européens seront de plus en plus méfiants et hostiles les uns envers les autres. L’Union européenne s’enfoncera de plus en plus dans son déclin.